22/10/2025

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Golden Power: analisi dell'evoluzione normativa e le criticità di un istituto strategico - Libro "La disciplina del Golden Power"

Cazzato e Fiorentino (per Maggioli Editori): la disciplina è vitale ma rischia di cedere a causa di criticità formali

Proprio nel momento in cui si riaccende il dibattito politico sull'utilizzo del Golden Power, e con esso le riflessioni sul senso e il valore di questo istituto, meritasegnalare un interessante lavoro, curato da Carlo Edoardo Cazzato e Sergio Fiorentino, dal titolo "La disciplina del Golden Power. Evoluzione normativa e novità italiane ed europee per le imprese", edito da Maggioli Editori.
Il volume offre un'analisi completa e aggiornata della disciplina italiana del c.d. golden power (D.L. 15 marzo 2012, n. 21), lo strumento attraverso il quale lo Stato tutela gli interessi strategici nazionali nei settori più sensibili dell'economia. Lo scritto approfondisce l'evoluzione interpretativa della disciplina, anche alla luce della progressiva estensione del perimetro, e ne esamina l'applicazione concreta nei più recenti interventi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM) e nelle pronunce giurisprudenziali italiane ed europee in tema di esercizio dei poteri speciali.

Un'attenzione particolare è dedicata ai rapporti tra golden power e altri ambiti del diritto inevitabilmente interessati, quali, ad esempio, l'antitrust e la normativa sulle sovvenzioni estere. Attraverso i contributi di Autori provenienti da esperienze istituzionali, accademiche e professionali il volume propone una ricognizione completa dello stato dell'arte del golden power in Italia. Ne parliamo con i due curatori.

Come è nata l'idea di questo scritto?

"L'acuirsi delle tensioni geopolitiche ed economiche degli ultimi anni, unitamente all'aumento della competizione a livello internazionale, ha rinnovato l'interesse del legislatore e degli interpreti verso lo strumento del Golden Power, quale scudo contro il rischio che gli investimenti esteri diretti ("IDE") si traducano in vere e proprie scalate ostili finalizzate a indebolire gli asset strategici nazionali. Ne sono conseguiti diversi interventi normativi volti a rafforzare l'istituto e a conciliare l'esigenza di un mercato aperto e competitivo con quella di proteggere la sicurezza nazionale", spiega Sergio Fiorentino.


Qual è lo stato di salute di questo istituto nel sistema italiano ed europeo?

"A mio avviso, a livello nazionale, l'istituto del Golden Power presenta ad oggi una robusta vitalità sostanziale, in quanto riconosciuto e applicato quale strumento di importanza nevralgica per la tutela degli interessi strategici nazionali. Tuttavia, tale solidità sta rischiando di cedere a fronte delle criticità formali della relativa disciplina, essendo questa poco organica, oltre che priva di concreti strumenti di raccordo con altre normative settoriali (prima tra tutte, quella antitrust in materia di concentrazioni). Tra il 2020 e il 2023, infatti, si è assistito a plurimi interventi normativi nazionali volti ad estenderne l'ambito di applicazione oggettivo e soggettivo. Se da un lato, tali modifiche hanno rafforzato lo strumento del Golden Power, dall'altro le stesse hanno condotto a un corpo normativo frammentario e non sempre di immediata intelligibilità, con ricadute negative in termini di certezza del diritto. Questo è evidente se si ha riguardo all'aumento delle cd. notifiche prudenziali, registratosi a seguito delle citate modifiche. Si può infatti rilevare che, negli ultimi sei anni, le notifiche ricevute dal Governo italiano sono state di gran lunga maggiori rispetto ai casi in cui i poteri speciali sono stati di fatto esercitati", sottolinea Edoardo Cazzato.

A livello sovranazionale, l'avviata revisione del Regolamento (UE) 2019/452, volta ad adottare un approccio più coordinato e sicuro agli investimenti esteri diretti nel solco della "autonomia strategica aperta", suggerisce che la normativa vigente potrebbe non essere più in linea con le tendenze politiche ed economiche del momento e va dunque rinnovata. Come è emerso dalle negoziazioni tra la Commissione, il Parlamento e il Consiglio finalizzate alla revisione del citato regolamento, la sfida più difficile della revisione sarà coordinare le differenti posizioni emerse tra le istituzioni con riguardo ai seguenti temi (i) il trattamento degli investimenti c.d. greenfield; (ii) l'esigenza di rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri; (iii) la possibile ulteriore estensione dell'ambito di applicazione dello screening degli FDI; (iv) i poteri affidati alla Commissione in materia, che il Parlamento europeo vorrebbe espandere.

Di Golden Power si parlò molto in epoca covid e post covid e, più recentemente, in occasione delle operazioni bancarie. Come giudica questo fenomeno?

"Sicuramente negli ultimi anni si è parlato molto di poteri speciali, essendo cresciuta l'attenzione riservata all'istituto, soprattutto in momenti di crisi quale è stato quello della pandemia. Si è anche variamente discusso dei recenti sviluppi avvenuti nel settore creditizio a fronte (i) dell'estensione dell'ambito di applicazione del Golden Power alle operazioni, anche domestiche, che interessano detto settore e superano una determinata soglia di fatturato e (ii) del connesso progressivo aumento delle notifiche alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ("PCM") delle operazioni che he hanno interessato il settore. Basti considerare che dal novembre 2024 la maggior parte delle offerte pubbliche di acquisto coinvolgenti operatori italiani operanti nel settore creditizio sono state oggetto di scrutinio da parte della PCM. Si fa riferimento, tra le altre, all'operazione Unicredit/ Banco BPM, in relazione alla quale la PCM ha esercitato i poteri speciali destando un ampio interesse mediatico. Il fatto che il Golden Power venga spesso rinnovato, utilizzato e discusso soprattutto in periodi di forte instabilità economica e sociale rivela la centralità dell'istituto per gli interessi del Paese. Questi ultimi sono infatti più suscettibili di essere pregiudicati dagli IDE durante congiunture critiche. Il rischio è però quello di percepire l'istituto come uno strumento di difesa da utilizzare in maniera troppo estensiva, anche contrariamente alla ratio originaria per cui era stato concepito. Ciò può condurre ad attivare i poteri speciali anche laddove vi siano dubbi circa la reale sussistenza dei relativi presupposti formali ed ad imporre prescrizioni potenzialmente sproporzionate e irragionevoli rispetto al caso concreto, come peraltro suggeriscono i recenti sviluppi giurisprudenziali relativi all'operazione Unicredit/Banco BPM".

Quali aspetti della normativa sono a suo giudizio più complessi e correggibili?

"Uno dei profili di maggiore criticità è quello della frammentarietà e non organicità del tessuto normativo vigente. La soluzione a questa problematica potrebbe essere quella di racchiudere gli interventi normativi susseguitisi negli ultimi anni all'interno di un corpus normativo unico e maggiormente organico. Si potrebbe anche valutare l'adozione, da parte della PCM, di apposite linee guida volte a chiarire le specificità applicative dell'istituto, anche alla luce degli orientamenti giurisprudenziali più recenti registratisi sia a livello europeo che nazionale.

Un altro aspetto particolarmente complesso è quello del difficile connubio tra la disciplina del Golden Power e le normative settoriali con cui spesso è destinata a intersecarsi, attesa l'assenza di specifici strumenti di raccordo e della scarsezza di riferimenti normativi e giurisprudenziali in materia. Un esempio calzante è quello della disciplina del controllo antitrust delle concentrazioni, con cui il meccanismo di screening italiano degli IDE spesso si sovrappone, nonostante la diversità nelle rispettive ratio di tutela. Tale scenario conduce a un duplice scrutinio di una medesima operazione, con risvolti negativi sia in capo alle imprese, costrette a sopportare diversi oneri procedimentali e talvolta anche giudiziari, che in relazione all'efficienza, economicità ed efficacia dell'azione amministrativa. Altro profilo che merita attenzione risiede nella scarsa trasparenza che si registra rispetto alle decisioni in materia Golden Power adottate dalla PCM. Dalle attuali risorse pubblicamente disponibili relative all'attività svolta sulla base dei poteri speciali, infatti, non è possibile ricavare il preciso iter logico e argomentativo sotteso alle decisioni di esercizio/non esercizio degli stessi e di non applicazione della normativa ma anche ai provvedimenti di archiviazione e di non imposizione di sanzioni in caso di presunta inottemperanza agli obblighi di legge. Da ciò possono conseguire dubbi per gli interpreti in ordine allo specifico ragionamento seguito dalla PCM nella sua prassi applicativa, specie laddove il business delle imprese coinvolte in un'operazione presenti peculiarità tali da rendere più complessa la valutazione circa la sussistenza dell'obbligo di notifica", aggiunge Cazzato.

Si fa cenno alle novità italiane: di cosa realmente parliamo?

"Si tratta delle novità che hanno profondamente modificato la configurazione originaria dell'istituto e che ne hanno rafforzato l'operatività, cercando di superare alcune delle criticità cui si faceva riferimento. Tra le più recenti, vi sono l'estensione applicativa dell'istituto anche rispetto a operazioni fra soggetti infra-UE e nel settore della telecomunicazione elettronica a banda larga con tecnologia 5G; l'introduzione della pre-notifica, volta a una verifica preliminare circa la sussistenza dell'obbligo di notifica e a deflazionare il numero delle notifiche cautelative; l'applicabilità dei poteri speciali anche rispetto alle operazioni infra-gruppo in alcuni settori strategici (e.g. energia, trasporti, comunicazioni), laddove le operazioni hanno ad oggetto attivi coperti da diritti di proprietà intellettuale e afferiscono ad alcuni settori, come l'intelligenza artificiale, i macchinari per la produzione di semiconduttori, e la cybersicurezza e riguardano uno o più soggetti esterni all'Unione europea; l'obbligo di notificare anche la costituzione di imprese il cui oggetto sociale ricomprende lo svolgimento di attività di rilevanza strategica per il settore della difesa e sicurezza nazionale, nonché per gli altri settori quando soggetti extra-UE deterranno quote almeno pari al 10% del capitale sociale della nuova entità nonché l'obbligo, per i soggetti che intendano procedere all'affidamento di forniture di beni, sistemi e servizi ICT destinati a essere impiegati su reti, sistemi informativi e servizi informatici del perimetro di sicurezza nazionale cibernetica, di darne comunicazione al Ministero delle Imprese e del Made in Italy", spiega Fiorentino.

Infine, cambia l'interpretazione della normativa e dell'istituto in ragione della colorazione politica che guida il Paese?

"L'istituto del Golden Power non può essere avulso completamente da considerazioni lato sensu politiche per almeno due ordini di ragione. Una è di tipo strutturale e risiede nella circostanza per cui l'organo competente ad azionare i poteri speciali è la PCM, quale principale organo di indirizzo politico (e non, ad esempio, un'autorità indipendente). L'altra è di tipo formale e attiene alla natura del provvedimento con cui vengono adottate le decisioni in materia. Quest'ultimo, in particolare, si configura quale atto di alta amministrazione, ossia una tipologia di atto amministrativo che si interpone tra l'attività di indirizzo politico e quella strettamente amministrativa.

Ciò detto, in termini generali sembra ragionevole ritenere che orientamenti politici di matrice più protezionista possano tendere a consolidare ed applicare con maggior intensità lo strumento dei poteri speciali, nell'ottica di protezione statuale degli asset strategici nazionali e del ''Made in Italy'. Diversamente, compagini politiche di natura liberale e riformista potrebbero propendere per un uso più prudente del Golden Power e ad una disciplina caratterizzata dal ristretto ambito applicativo dell'istituto, nell'ottica di non scoraggiare gli investimenti esteri, ridurre al minimo l'intervento statale e privilegiare la concorrenza e l'apertura dei mercati. Tuttavia, nel contesto globalizzato che ci circonda, i rischi di connotazione politica dell'istituto appaiono molto ridotti e anzi la prospettata coloritura politica dello stesso, laddove ponderata e bilanciata, non risulta costituire una criticità, bensì un'opportunità per valorizzare l'istituto anche alla luce delle specifiche esigenze socio-economiche di un dato Paese". conclude Cazzato.


Federico Unnia
Aures Strategie e politiche di comunicazione

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