Le nuove forme di vita del diritto

L'evoluzione è un concetto insito nel diritto. Non solo nel senso di successione nel tempo di norme, spesso evolutive, ma anche nel genere delle norme stesse.
Un esempio su tutti è quello delle Linee Guida, le nuove forme delle regole normative del nostro tempo. A questo genus di norme si è dedicato con la consueta chiarezza e capacità d'analisi Vittorio Italia nel suo scritto Le Linee Guida e le leggi, edito da Giuffrè Editore.

Italia ricorda come le Linee guida non hanno la forma delle leggi, hanno un'efficacia minore di esse, ma stabiliscono dei vincoli giuridici nei confronti di altre norme e di atti di Enti ed organi che operano nella materia nella quale tali Linee si inseriscono.
Le Linee Guida appartengono alle regole speciali vincolanti del nostro tempo in determinati settori, nei quali assumono particolare rilievo quelli degli appalti pubblici. La presenza delle Linee Guida nel vigente sistema normativo conferma l'insufficienza delle leggi e dei regolamenti a dare una rigorosa disciplina a determinati rapporti economici, e la necessità della loro integrazione mediante forme nuove di regole normative.
L'aspetto caratteristico delle Linee Guida è la loro specialità. Esse sono norme speciali, la loro specialità è declinata in sfaccettature diverse, dipendenti dalle materie in cui le Linee Guida si inseriscono. Tale declinazione comporta problemi e soluzioni nuove, sui quali non si è ancora pronunciata la giurisprudenza, e le presenti pagine intendono dare un primo inquadramento sistematico a queste nuove fonti del diritto. Le Linee Guida testimoniano che nel vigente sistema normativo permane, assieme al rapporto di gerarchia, il rapporto di generalità e specialità, che si esprime in varie forme, vincoli, e modalità. Questi rapporti consentono di inquadrare e di risolvere molti problemi del diritto, e non solo di esso. Abbiamo intervistato l'autore.

Il nuovo codice degli appalti e le linee guida: un giudizio positivo?
Il mio è un giudizio ampiamente positivo, per i tre punti di riferimento: concorrenza, trasparenza e pubblicità. Sono state eliminate molte possibilità di "imbrogli", quale ad esempio il criterio di scelta sulla base del "massimo ribasso". Questo criterio consentiva, una volta aggiudicato l'appalto, di aumentarne il costo complessivo con varianti o con "lievitazione" dei costi. Il Codice (art. 97) stabilisce ora, come regola generale, la valutazione sulla base della "congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta", ed è previsto il criterio del "massimo ribasso" per appalti inferiori ad un milione di euro.

Questo nuovo Codice semplificherà la vita delle imprese, specie quelle piccole, che devono gestire questo strumento?
Certamente. Già la legge di delega (art. 1, comma 1, lettere zz) e bbb)) aveva stabilito, per le piccole e medie imprese e tra i princìpi e criteri direttivi, "il miglioramento delle condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici". È stata ora prevista la "suddivisione" in "lotti", al fine di agevolare le "dimensioni" di gara e garantire l'effettiva partecipazione alle gare. Sono state poi previste "misure premiali", nonché la possibilità di utilizzo, anche parziale, di manodopera e personale che si trova nel territorio dell'amministrazione aggiudicatrice, o che era già impiegato nel medesimo appalto. Questi princìpi e criteri direttivi della legge di delega sono stati sviluppati, in modo - a mio giudizio positivo - nel Codice degli appalti agli articoli 44 ss., 50 e 51.

E delle linee guida cosa pensa?
Le Linee Guida presentano una realtà più complessa, per il numero, il contenuto, ed i vincoli, e le responsabilità. Per quanto riguarda il numero, nell'attuale sistema normativo vi è un numero amplissimo di Linee Guida, emanate da vari organi ed autorità (Ministeri, Autorità indipendenti), specie in materia sanitaria, di sicurezza del lavoro, di contratti pubblici. Per quanto riguarda il contenuto, queste Linee Guida sono redatte in modo discorsivo. Per quanto riguarda le responsabilità, esse sono collegate a questi obblighi. Se queste Linee guida non vengono osservate, vi sono necessariamente delle responsabilità, passibili di condanne. Recenti sentenze penali, che hanno condannato per omicidio colposo, confermano che queste Linee Guida sono regole normative, non sono atti, non sono contratti ma sono regole normative vincolanti.

Le linee guida presentano soprattutto problemi interpreativi. Come dovranno comportarsi le imprese?
Queste Linee Guida, che sostituiscono il Regolamento di integrazione di attuazione al Codice dei contratti pubblici non sono state poste in essere soltanto per evitare il parere del Consiglio di Stato. Ci si trova di fronte ad un fenomeno più ampio e complesso, che coinvolge le fonti del diritto e la produzione delle regole giuridiche, ed è quindi necessario svolgere qualche considerazione conclusiva su di esso.
Oggi i Codici, le leggi ed i regolamenti, nonostante il loro ampio numero, la loro sovrapposizione, la loro apparente completezza, non costituiscono le uniche regole che disciplinano i vari rapporti sociali ed economici, ed è necessario che, oltre alle Autorità politiche (rappresentative) che emanano le leggi ed i regolamenti, vi siano "altre" Autorità che emanino "ulteriori" regole, vincolanti, ma che lascino al destinatario la possibilità di una scelta discrezionale nelle modalità dell' esecuzione. Vi è quindi la presenza, nell' attuale sistema normativo, di altre regole flessibili, "deboli", rispetto alle altre norme "forti".

Titolo: Le Linee Guida e le leggi
Autore: Vittorio Italia
Editore: Giuffrè
Pagine: I-XIV, 1-124
@federicounnia Consulente in comunicazione